又嚟晚上補課時間。講自決權,你要聽鼠王芬,定係王慧麟?
【#香港革新論文章】
//現階段只能拗得通的,是香港人能享有的自決權,是指內部自決權。但是,假如香港人的自決權長期受到壓迫的話,香港人會不會轉為要求有外部自決權呢?又或者,有青年朋友能夠建構出一個有足夠說服力、讓香港人有外部自決權的論述呢?這裏就很難說。//
/王慧麟 《香港革新論》共同作者
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內部自決:維穩與不歸路?
(原文載於2016年5月1日《明報》)
剛過去的周五,白鴿黨在談他們的決議文版本。究竟白鴿黨如何回應香港中青年日益上升的主體意識,還需要等多一陣子。但是,關於香港人的自決權,白鴿黨又會怎樣解釋呢?上回講到,英國奪走了香港人享有完整的自決權。
九七年後,又如何呢?
中華人民共和國政府在1997年10月27日簽署了兩條國際人權公約,即《公民權利及政治權利國際公約》,以及《經濟、社會及文化權利的國際公約》。前者還未確認。至於後者,即《經濟、社會及文化權利國際公約》,中華人民共和國在2001年3月27日予以確認。在此特別要說,在法律上,香港不是中國殖民地,不存在所謂國際公約「伸延」至香港的問題。中國一簽國際公約,即適用全國,除非公約允許締約國,可以用聲明或保留等形式,限制其公約可以在其國內不適用的情况。
中國沒修英公約限制條文 堵死港自決權
上文說過,兩條國際人權公約,第一條都是有關自決權的條文。中國在確認《經濟、社會及文化權利的國際公約》時,有提到香港﹕
「 2. In accordance with the official notes addressed to the Secretary-General of the United Nations by the Permanent Representative of the People's Republic of China to the United Nations on 20 June 1997 and 2 December 1999 respectively, the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights shall be applicable to the Hong Kong Special Administrative Region of the People's Republic of China and the Macao Special Administrative Region of the People's Republic of China and shall, pursuant to the provisions of the Basic Law of the Hong Kong Special Administrative Region of the People's Republic of China and the Basic Law of the Macao Special Administrative Region of the People's Republic of China, be implemented through the respective laws of the two special administrative regions.」
英文呢!大意是說,此公約將在香港及澳門繼續適用。中文呢,我會參考香港政府的相關解釋,即「關於《經濟、社會及文化權利的國際公約》(以下簡稱《公約》)適用於中華人民共和國香港特別行政區(以下簡稱『香港特區』)問題,中華人民共和國政府於一九九七年六月二十日通知聯合國秘書長《公約》適用於香港的規定自一九九七年七月一日起將繼續有效。」那麼,在1997年6月20日,中國向聯合國提交了什麼的「 照會」呢?當時中國提交的是﹕
「《公民權利和政治權利國際公約》和《經濟、社會與文化權利的國際公約》適用於香港的規定,自一九九七年七月一日起將繼續有效。」(中華人民共和國常駐聯合國大使秦華孫大使就多邊國際條約適用於香港特別行政區致聯合國秘書長的照會,國務院公報(1997)39總1688)
換言之,中國在2001年確認《 經濟、社會及文化權利國際公約 》時,也沒有修改英帝對自決權的限制條文,那麼中國也把香港的自決權給堵死了。當然,你也會問,為何在2001年中華人民共和國政府在確認有關公約時,沒有諮詢香港市民,是否有需要取消這些限制,以及其他在殖民地時候遺留下來的保留條文呢?15年前的事,香港人沒有力陳,沒有爭取,現在要埋怨也沒有辦法。當時大部分人對於香港一國兩制的進程,仍然相當有信心。假如中國真的同意香港有雙普選,上述限制權利行使的條文存廢,可能只是學術討論的範疇,市民根本不會有爭議。
中國認為人民已有充分的自決權
所以,我會說,九七年後,香港依照《經濟、社會及文化權利的國際公約》下的自決權利,同樣給中國政府大幅度限制了。究竟中國政府如何在國際社會報告有關自決權的實施情况呢?在2004年,中國對聯合國經濟及社會理事會(即 《經濟、社會及文化權利的國際公約》締約國提交公約實施情况報告的委員會)如是說﹕
「中華人民共和國成立後,始終致力於建立和健全人民民主的政治制度,保障人民當家作主的民主權利。1954年9月,第一屆全國人民代表大會第一次會議在充分體現人民民主的基礎上,通過了《中華人民共和國憲法》,規定了國家的性質和國家機構的職能,規定了公民的權利和義務,奠定了中國民主與法制建設的基礎。1982年,第五屆全國人民代表大會第五次會議通過了現行憲法。《中華人民共和國 憲法》明確規定﹕中華人民共和國的一切權力屬於人民,人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民代表大會制度是中國的根本政治制度。這是中國人民根據本國國情,在爭取獨立和解放的長期艱苦鬥爭中所作出的必然選擇。」 (見CESCR, E/1990/5/Add.59,第七段,原文為簡體字)
在2010年的報告之中,則是這樣﹕
「中國在首次履約報告中闡明,中華人民共和國成立後,國家的一切權力屬於人民,中國人民成為國家的主人,通過全國範圍的土地改革和其他各項民主改革成為生產資料和社會財富的享有者;中國實行人民代表大會制度,中國人民通過全國人大和地方人大行使權力。中國人民能夠自主決定國家政治、經濟、社會和 文化領域的重大事項,充分享有自決權。相關《憲法》規定和制度安排已納入首次報告,在此不再贅述。」(CESCR, E/C.12/CHN/2,第四頁)
按上所述,因為中國人民已有充分的自決權了,因為中國人民可以「自主決定」國家的政治、經濟、社會和文化領域的重大事項,所以毋須提及中國人民自決權利的行使情况了。
諷刺的是,中國在確認《經濟、社會及文化權利的國際公約》時,沒有就自決權立下限制,但就在香港,延續了英國對香港的自決權利之限制。既然北京認為,香港的華人都是中國人,而絕大部分中國人都充分享有自決權,為何香港的中國人就繼續享有打了一折的自決權呢?
剩餘自決權 第一個關鍵詞﹕人民
於是,第二條問題又來了﹕既然香港人,無法按兩份國際人權公約享有完整的自決權,那麼,香港人的自決權又剩下多少呢?
這就要回到,兩份人權公約內,有關自決權的定義了。有關自決權的第一個重要關鍵詞,是peoples,即「人民」的定義。此條文的英文版本為「peoples」,但在中文譯本之中,卻有兩個譯法。一是早期的譯法,譯為「民族」;另一是稍後的譯法,譯作「人民」。但是,按現時較為通行的理解,後者「人民」應是比較接近國際法下的意思。
學者Milena Sterio認為,「人民」一詞,包含兩個原則﹕第一,以客觀驗證,審視該區人民是有一個共同的種族背景、族群、語言、宗教、歷史及文化傳承,以及該地區的群組,有沒有擁有該地區土地的完整性;第二是主觀驗證,即該地區的每一個人,有幾自覺地認為自己是一班人,是一群與別不同或獨特(distinct)的「人民」,以及他們有沒有能力可以組成一個政治實體。這裏,國際法學者Antonio Cassese說到,「人民」是在一個地區(territory)內的人民,而不應只是民族。問題是,假如這個地區內有不同種族,是否這地區內的每個種族都有自決權呢?這裏,國際法學者的說法是,人民之意,不是用種族來區分,大抵是用地區來區分。因為一個地區如果有幾個不同種族,而地區內不同種族都有自決權的話,那麼地區就難以有效管治,亦不能分清疆界。因此,就有國際法上的uti possidetis原則, 即是殖民地獨立之後,即使該殖民地有不同種族,就不會因此把殖民地的地方界線隨便割裂。這就是尊重原有疆界之意。
所以,國際法學者都指出,有些人誤會,以為有自決權只是指涉「民族」,甚至是少數族裔的群體才可享有,亦是不確。因為「人民」的定義不是少數族裔,不可能把peoples與少數族裔畫上等號。其次,在過往實踐之中,亦不是只要是少數族裔,就可以自動享有自決權。因為部分少數族裔的訴求,可透過保護少數族裔的憲法條文來保障其政治社會及經濟權利,例如加拿大魁北克人,則因為其歷史原因及政治發展之因素,這些訴求,形成了內部自決權(internal self-determination)的爭議。
第二個關鍵詞﹕自治
第二個關鍵詞是自治(self-government)。在兩條國際人權公約有關自決權之條文中,第1(3)條,提到「自治」權利時說到,締約國「應在符合聯合國憲章規定的條件下,促進自決權的實現,並尊重這種權利」。這個部分,是指《聯合國憲章》第73條有關自治的規定。換言之,是內部自治權。
所謂「自治」,一般是指一個國家之內,中央與地方權力劃分的政制安排內,一個地區所享有的最大自治權力。在英國殖民地法律之中,自治有獨特的意義,是指殖民地政府擁有民主選舉產生的議會及領袖,其內部完全自治。在經過宗主國與殖民地同意下,英國政府及國會沒有權力干涉其內部事務,甚至在憲制安排下,連英國國會也不能夠直接地對殖民地立法(在九七年前,英國國會可以直接對香港立法,毋須香港政府批准)。殖民地的總督,只是虛位,沒有實權,英國國王亦沒有皇家權力,透過總督行使其權力,干涉殖民地內政。英國只負責殖民地的外交及軍事事務。
香港一直在兩條國際人權公約之下的自決權,已經被英國限制了,九七後也被中國拿去一大碗,香港人的自決權,其實給閹走了好大部分,連所謂邁向自治的進程,都只是在龜速中進行,現在香港人,只是要求在兩條國際公約下取回應有的全部自決權利而已。
這裏就回到第三條問題,如果香港人應該在兩條國際人權公約享有完整的自決權,那麼,該是哪一種自決權呢?
國際法學者一般將自決權分為兩種。一種是內部自決權,另一種是外部自決權。誠如上星期文章所述,自決權的初衷,即在二次大戰前後的討論,自決權強調的是在一個地區的「自治」,亦有第三世界國家所強調的脫殖獨立。在上世紀五六十年代,第三世界國家獨立,中東非洲國家當道,後者,即脫殖獨立壟斷了聯合國的主流論述之中。但在殖民地獨立之後,有前殖民地出現了少數族裔的紛爭,以至原有西方國家如加拿大及西班牙也出現了部分地區要求自決的呼聲,自決權的討論,就回到初衷,即有關內部自決權的討論。
自決權不等同獨立或公投權利
聯合國的法律基礎,在於尊重各國的領土完整,所以自決權的條文,寫得相當小心,只要求兩條國際人權公約締約國盡其國際責任,給予內部自決權,而非即時獨立。這裏有香港青年朋友對此條文有誤會,以為自決權就等同獨立,就等同有公投之權利,就等同分離(secession),似乎需要多點時間,了解兩條人權公約下的自決權的含意。
至於內部自決權與外部自決權的分野,以及為何某些地區只有內部自決權又或者只有外部自決權,何時有內部自決權,何時有外部自決權,往往存在爭議。學者Susanna Macini指出,假如有國家為了穩住大局,又或者以尊重多元文化為理由,對某些地區承認其內部自決權,在自治權力上不斷削弱中央政府權力,最終國家會被內部自決權的討論吞噬,讓步到最後,就會讓這些地區獨立出去。學者Joshua Castellino認為,當一個地區的人民一直得不到應有的自治權,例如其民主體制發展不斷遭到壓迫,到時該地區人民之內部自決權長期得不到應有之尊重,就應擁有外部自決權,尋求新政治地位之可能。
學者Milena Sterio亦提過,此說法其實與過往二三十年的自決權的實踐相悖。因為過往二三十年的新獨立國家,例如遭前蘇聯吞併的波羅的海3個小國,不是用自決權的說法而離開前蘇聯,而是指出其在1940年後一直被蘇聯非法侵佔,1991年他們3國的「獨立」只是撥亂反正,回歸1940年前之狀態。至於南斯拉夫瓦解之後的新國家,其說法是dissolution,以避免以所謂自決權來形容其國家分家的情况。科索沃的例子更特殊,因為其獨立的過程全是由西方國家所操作,也沒有用自決權作為科索沃獨立之理據。2010年國際法庭有關科索沃的單方面獨立的結論是,這樣做沒有違反國際法,其判辭內沒有提過自決權的字眼。所以,她指出,西方國家的取態,又或者是國際間的政治角力,才是外部自決權能夠體現的關鍵。而且,過往這些比較矚目的案例可見,西方國家亦避免用外部自決權去處理領土或種族紛爭(至於部分學者如吾師戴耀廷則認為,自決權內的內部及外部自決權,不存在孰先孰後的情况,何時用內部自決或外部自決,擁有自決權的主體應可決定。此涉及比較複雜的法律討論,已遠越本文之範圍,容後有機會再探討)。
是否能建構出外部自決權的論述?
我倒希望大家明白,現在的香港,是按《中華人民共和國憲法》第31條下訂立之基本法內成立之香港特別行政區政府管轄。香港人即便明天一覺醒來,所有限制自決權的法律枷鎖一下子打破了,也難以跳出來說,香港人即刻擁有外部自決權,明天就宣布公投尋求獨立。所以,現階段只能拗得通的,是香港人能享有的自決權,是指內部自決權。但是,假如香港人的自決權長期受到壓迫的話,香港人會不會轉為要求有外部自決權呢?又或者,有青年朋友能夠建構出一個有足夠說服力、讓香港人有外部自決權的論述呢?這裏就很難說。香港青年的潛能,是不能低估的。
最後一點,除了內部自決權的限制下,其他由英國殖民地遺下的人權限制,例如政治參與權利的限制,也應一併取消。國際法學者、亦是國際法庭法官的Rosalyn Higgins提過,在《公民權利和政治權利國際公約》內,第一條的自決權,必須與第25條的民主參與權利放在一起討論,因為一俟人民擁有自決權來決定政治地位之後,下一步就必然要有民主參與權利。有關英國如何閹割香港人原應享有第25條的民主參與權利的問題,again,本文太長,將來有時間再談了。
三點總結
說到這裏,有三點總結:
第一,現階段支持港獨的理由相當粗疏,法理上難以說服大多數人。在現時香港不少人仍然覺得維持現狀是最大公約數的話,取回國際人權公約下港人應有的自決權,是相信比較容易得到泛民支持者的同意。
第二,內部自決權的一大元素,是爭取最大程度的自治(self-government),讓香港政制得最大的民主,應是全民普遍享有的權利,亦是中華人民共和國應該信守的,國際人權公約賦予香港人的完整自決權利的承諾及義務。
第三,在討論內部自決權的時候,香港未來政制的安排,亦應該有較大的空間思考,以及發揮較大的彈性,是否應繼續在現有的政制框架內發展,抑或是有新的憲法及體制安排呢?這部分也值得大家思考。
但是,在提出內部自決權之時,大家亦要思考,未來將會面對的挑戰,特別是兩年前批評港獨之聲音之中,有些北京法律學者之文章,就衝着港人是否擁有自決權的議題作過如此分析﹕
北京學者對自決權的三點分析
第一,北京部分國際法專家,會將有關自決權的討論,集中在「國家要獨立,民族要解放,人民要革命」的論述,將自決權等同於外部自決權,並將外部自決權,規限在「民族解放」,從而指出香港人不是民族,無從解放,因而否定香港人的自決權。
第二,北京部分國際法專家會將自決權規限在外部自決權,即是人民有權決定其地區的國際政治定位——獨立、他國合併或與其他地區合併成立新國,以及其他政治地位等,又將此綁死在脫殖獨立之論述之中,並指出香港不是殖民地,就此否定了外部自決權。
第三,內部自決權究竟是高度自治的舊瓶新酒,抑或是有新的突破呢?為何不去搞重啟政改,在基本法下爭取最多的民主,而要回頭去搞內部自決權呢?這是否有點本末倒置呢?
另外,來自獨派的朋友會批評,兩年前的政改方案可見,北京既然只會給香港半桶水的民主,香港人只能要或者唔要。既然北京在政改方案的立場如此強硬,我們又憑什麼覺得北京會給香港人完整的內部自決權呢?不如一下子就要求有外部自決權,明天就搞公投,後天就獨立吧!而本篇洋洋灑灑幾千字廢話,垃圾!部分更激進的朋友會提出,與其爭論自決權的內涵,不如討論國際法上之「分離」(secession)論述,即一個地區在什麼情况下,例如長期受到人權壓迫下,可否提出與原有國家分離呢?
當然,對比港獨及什麼自主,兩條人權公約下的自決權訴求,可能會被批為「和理非非」的維穩版本,充滿法律技術討論又不能在論壇上嚇唬他人。但是,我們總不能因為一些政治訴求夠激夠juicy,年輕人鍾意,而不去道出法理上的不足,以及不去探討法律上的其他可能及出路。又或者,我們是不是因為主張內部自決權而被批評為過激,被指踏上一條不歸路,從而不敢探討更多達至自治的可能性呢?我就是這樣保守/激進,對吧?
(二之二)
〈延伸閱讀〉
【香港前途決議文】
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課綱⓪不懶包⓪
台北市各校選擇,熱騰騰出爐▲
我驚訝發現"每間"學校都不一樣▲
▽約七成採用新課綱▽
各縣市對課綱決定:
❶舊課綱:基隆、宜蘭、桃園、竹市、台中、彰化、雲林、嘉市、嘉縣、台南、屏東、澎湖。
❷新課綱:南投。
❸新舊並行:北市、新北、竹縣、苗栗、高雄、台東、金門、連江。
站在第一線教學的角度,既然有部分學校選擇舊課綱
就代表目前新課綱確實有爭議
在教育部正面面對課綱爭議之前,應暫緩新課綱的施行
而不該使用「新舊並行」的話術逃避爭議
畢竟,新舊並行的最大受害者,不就是無所適從的學生嗎
▲多數學校的[選書委員會]使用新課綱的原因,很有可能是顧及教育部的立場,而做出的妥協。
▲教育部5月份說明:「高中微調課綱是經合法程序完成綱,教育部將勇敢面對課綱並執行,微調課綱將從今年8月入學的高中開始逐年實施,107年大學學測、指考,都將採用微調課綱命題。」
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▲▲:課綱論述: ▲▲
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除了是否應該對學生闖入教育部提告及後續因為反課綱學生自殺造成輿論持續延燒外,顯然課綱在法律的定位以及相關程序的踐行上還有很多可議之處。
一、甚麼是課綱?
l 原本全台灣每間學校的中小學教科書都只有一個國立編譯館版本 (1932成立)。
l 解嚴後的開始推行一綱多本教育政策,也就是教育部訂定課綱,作為教科書編寫的依據。高中課綱在1999年實施(民國88年),因此稱為88課綱。
l 2001年,陳水扁總統推動「九年一貫」教改。此時教育部便重新修訂課綱。這份課綱首次將台灣史獨立出來,將中國的明清兩朝併入世界史。這份課綱的特色在於,學生由本土歷史開始,後續再去學習中國和世界史。
l 2004年杜正勝推動修改課綱,因修改未完備故被稱為95暫綱。杜正勝同時指示編定歷史科的98課綱。原本預計於2009年開始施行,但因2008年馬英九執政後,擱置了國文和歷史科課綱。
l 馬政府任內由專案小組進行課綱調整,最後2012年完成修改並公佈,並於2013年(民國101年)實施,稱為101課綱(馬英九任內完成)。
二、爭議在哪?
(一)程序爭議
過去修訂小組都通不過的爭議的「實質內容」,最後竟用「微調」方式偷渡
l 101課綱實施不到一年後,發了一篇「普通高級中學國文與社會領域課程綱要微調之說明」,目標是要修正一些錯字、錯誤用詞、還有補正一些內容,進行「微調」
檢核小組身分竟不公開(顯然有爭議)?
l 這個小組的組成成員並不透明,教育部以政府資訊保密為由,不打算公佈小組的名單(因此被稱為黑箱課綱)。會議記錄也沒有公開,引發後續行政訴訟。
不在議程內的臨時動議引發後續爭議
l 原本會議並未要修訂歷史及公民,但檢核小組未經教育部授權,竟由成員之一的中大教授朱雲鵬提出「臨時動議」,讓檢核小組得以自行修改課綱。
l 2014/1/17公佈了新課綱,以大中國史觀為導向。教育部的課審會在2周之內就完成了課綱微調公聽會、審議大會,逕行公告全面實施。
l 2014年立法院即將休會之際,正式傳出所謂「微調課綱」即將啟動,公聽會通知倉促,有的學科中心連正式公文都沒收到,有心參與的教師來不及報名,包括出版社在內,事先沒有收到準備被公聽的微調課綱內容,甚至到的公聽會場也沒有提供完整的課綱。行政作業更是迅雷不及掩耳,國教院則迅速地在1月24日舉行 的「課發會」中,由「微調課綱」成員臨時提出報告,直接闖關。
基層參與徒具形式,淪為背書
l 基層課綱推動單位「歷史學科中心」與「公民與社會學科中心」一致指出,教育部決策過程完全沒有讓教師表達意見,整個計畫執行過程未通知學科中心,拒絕專業參與。
l 歷史學科中心直言,檢核工作小組指稱共召開五次會議,但學科中心均未參與,也都沒有接獲正式公文。
表決過程亦有瑕疵
l 最有爭議的課審會高中職分組會議,部長說他仔細聽當時錄音帶,是由主席宣布會議採共識決,主席說明「共識」後「確實有鼓掌」。
l 事實是:會議主席湯志民並未當場開票。如果是共識決,那會議記錄應該是寫在場24人無異議通過,但流出的會議紀錄顯示是15人同意、8人反對。
(二)實質爭議
(1)違反課綱撰寫原則。
l 課綱撰寫原則應當是:簡明、開放,不下結論;文字須用描述性語言,不做「價值判斷」或「歷史論斷」。
(2)欠缺專業知識(外行充內行)
l 眾所周知,檢核小組沒有臺灣史學者,卻巨幅違調臺灣史課綱
(3)大漢沙文主義(以漢人壓縮原住民)
(4)正統史觀+中華民族命定史觀
l 原本是要修錯字用辭卻是直接強加史觀。
三、課綱法律定性及後續爭議
(一)課綱修訂法源依據
l 教育部根據《高級中學法》來擬定課綱,但《高級中學法》因通過12年國教遭行政院廢止,立院雖然未處理廢止案,但已通過12年國教法源《高級中等教育法》,教育部卻仍依舊法來擬定課綱,才會造成爭議。
l 從新舊法來比較,新法顯然加強了課綱的法律效力。即將全面實施的《高級中等教育法》強化課綱的法律拘束力,在法律定性上似應將課綱歸類為關乎人民權利義務的法規命令,自應符合《行政程序法》之「正當法律程序」要求。
l 以教育部「微調課綱」過程來看,幾乎刻意跳過法規命令訂定的提議、預告、聽證、審查等程序要求。更何況法制上何來「微調」之說?「微調」的法律授權為何?教育部是否濫用「微調」手法來規避法律面的程序要求?
1.課綱是否對外發生效力(課綱屬於法規命令還是行政規則?)
教育部定調課綱為行政規則不符法理
l 教育部曾發出聲明指出,課程綱要為教育專有名詞,乃屬教育專業之決定,其將課綱定位為行使裁量權而訂頒之行政規則,其僅能拘束教育部所屬機關及公務員,因此教育部直接下達或發布的程序即可使課綱生效。
l 若課綱定位若為行政規則,是否就不會對教師、學生、教科書編著者及教科書商等人產生約束效力?
l 教科書編著者能否不照課綱架構編寫課文?顯然不行,因為依現行教科書送審制度,教科書審查委員必須檢視審查各版本教科書的編撰內容是否符合課綱精神與內涵。另外,大學學測試題與指考試題皆須以課綱所列的主題內容作為命題的依據與範疇,若將課綱屬性視為行政規則,又豈能侷限大考中心的內部命題?
2.課綱若為法規命令則需要更為嚴格的程序審查
l 課程綱要影響層面甚廣,舉凡涉及教師的教學、學生的學習、教科書作者的編著、教科書商的出版、教科書的審定依據、升學考試的命題等,課綱無不具有約束力。
l 也因此課綱在國家法規體系中,應屬教育部基於法律授權所訂定的法規命令,具有對多數不特定人民產生法規命令的拘束效力。
l 有關法規命令的訂定、修正、廢止,若依據《行政程序法》的規定,得給予相關人士陳述意見或舉行聽證。立法委員對於法規命令,可依法連署交付有關委員會進行審議,經議決後,通知原訂頒之機關更正或廢止之。
3.教育局說的不能撤回屬實否?
l 教育部說課綱已經依法公告,所以想改也沒辦法改。假設教育部認定這個課綱是內部的行政規則或一般處分的話,教育部自然還是有權廢止、撤銷或變更,「已經依法公告所以想改也沒辦法改」恐怕只是推拖之詞。
l 又假設教育部認定這個課綱是法規命令的話,依照行政程序法必須「事前」經過聽證、草案預告等程序,「事後」還需要送立法院。很顯然課綱從頭到尾沒有踐行這些法定程序。
l 當然吳思華說課本都印好了怎能不用已遭打臉,更是笑話一樁。
(二)相關訴訟
1.行政法院駁回假處分判決,將課綱定性為法規命令
l 有學生單獨委任向台北高等行政法院遞狀,對教育部公布的微調課鋼聲請假處分,要求不得如期於明天起實施,開庭審理後裁定聲請駁回,理由是課綱修正並非行政處分,而是法規命令,人民依法不得對法規命令提起行政訴訟,更不能聲請假處分。
l 若行政法院將課綱定性為法規命令,更強化了前述應該課綱踐行相關法律程序的必要性,更突顯教育部「微調課綱」之荒謬。
2.台權會針對政府資訊公開法提起訴訟
因公益考量,法院認為教育部應公布會議紀錄及投票單
l 教育部主張會議紀錄及投票單不公開是慣例,但法院認為政府資訊公開法第18條可以例外不公開的規定,是屬於列舉式規定而不包含慣例。
l 法院對認為:對於「公益所造成的影響」已經明顯比前者「公開資訊所造成的不公正」還要高。因此,考量達到政府資訊公開法的重要目的:「政府資訊以公開為原則,使民眾參與公共事務的目的」認為教育部已經沒有裁量的空間(裁量餘地)應該要公開課綱微調案的資訊。
l 訴願決定及原處分關於否准提供「十二年國民基本教育課程審議會」會議紀錄及記名投票單之部分均撤銷。
l 被告(教育部)應就原告民國103 年2月7日之申請,作成准予提供「十二年國民基本教育課程審議會」會議紀錄(其中關於簽到表部分僅 供原告閱覽、抄錄);及就記名投票單部分供原告閱覽、抄錄之行政處分。
(三)監察院報告
1.監察院認為課綱調整沒有違反行政程序
2.監察院認為課綱應屬行政規則。
3.程序沒爭議但教育部未能善用該部「科學教 育指導會」及「人文暨社會學科教育指導會」的功能 ,使該兩委員會能有效參與「課程綱要」之審議,以減低修訂課程綱要之爭議。
4. 監察院認為教育部於遴聘委員,以資深、專業及「爭議性」較少為宜,方能獲得尊重及支持,此外課綱審議應避免政治干預
四、 國外有關課綱及教材爭議案例
1.香港
l 2012年港府預訂在中小學實施「德育及國民教育科」必修課,背後的推力是擔心日漸流失民心的北京政府。
「去港化」國民教育
l 北京方面希望教導孩子們首先將自己看作中國人,其次才是香港人。調查的結果則顯示香港民眾的看法與此完全相反。教育手冊中美化了中國共產黨並忽略了1989年鎮壓民主人士之類的事件。手冊中批評多黨制民主導致“惡性政黨鬥爭”。
l 經過一連串的絕食靜坐後,有超過9萬人參與遊行集會,參加者更包括平日對政治事件冷感的家長帶著孩子來參加,反對「洗腦教育」。2012年10月香港政府終於感受到群眾壓力,宣布擱置德育及國民教育科課程指引。
2.美國
l 2014年9月,美國科羅拉多州傑佛遜郡的高中學生反洗腦歷史課綱的抗議事件,因為教育當局想要把高中歷史課綱中關於公民不服從的行動與社會紛爭的「黑歷史」給刪除掉。有一群高中學生跳出來抗議政府的教育當局想要竄改歷史課綱。這群上街抗議的學生從原來的兩百多人,過了兩天變成一千多人上街聲援。這場反洗腦課綱的抗議,連高中老師都站出來跟學生站在一起。
l 2010年,德州因為採行保守派的美國社會科學課綱標準而備受爭議,該課綱內容未納入許多重要歷史事件,並影響了該州教科書的編寫方向及內容。德州公立學校的5百萬學生將開始受到其中爭議內容的影響,自由派人士擔心將會對該州及全美學生帶來不良後果。以德州教科書帶來的爭議大概有下:迴避內戰歷史及種族隔離制度,漠視德州的拉丁裔族群並抹殺開國元勳傑佛遜,對於墨裔美國人及美國印弟安人遭迫害歷史略過不提,因此遭到輿論的批判。
3.日本-家永教科書訴訟
l 明治維新後日本政府對於教科書採取「自行發行、自由選擇」的制度。然而因為嗅到「反對專制」的自由民權運動,已逐漸高張的氛圍,所以在1880年開始禁止特定書目作為教科書,並在1886年開始導入「審定制度」。
l 1903年將小學的教科書制度改成「國定制度」。戰後,政府才開始反省廢止「國定制度」,改回「審定制度」。
l 教科書的審定制度也引發家永教科書訴訟,此為高中日本史教科書作者「家永三郎」關於教科書審查問題向日本政府提起訴訟案件的統稱。
l 最高法院判決認為「(教科書檢定)沒有妨礙普通圖書的出版發行,也並非出於禁止發表的目的或者在發表前的審查,因此並不構成檢閱」,判定教科書檢定製度符合憲法精神,駁回了原告的大部分訴訟請求,實際上可以被認為是家永一方的敗訴。另一方面,關於檢定內容的妥當與否,最高法院支持了家永的部分主張,判定政府存在濫用裁量權的行為。
l 教科書審定應限定於教科書誤植等客觀明確的錯誤,或教科書內容是否符合課程綱要的範圍,不應超出前開限度,而對技術內容是否有當,進行評斷。基此,系爭不合格處分,應認違法。
l 家永訴訟的發動,不僅讓教科書審定的問題撼動該國內外,緩和教科書審定制度一昧朝國家統制的方向惡化發展,開始讓日本政府逐漸放寬對於戰爭加害事實的描述。
五、教育與政治
如何看待教育?有人說教育即政治,編撰教科書是統治的合理的作為,能認同嗎?
(一)並行雙軌的課綱是否可行?
l 根據報導指出,除了民進黨執政縣市,大多的學校都採新舊課綱教科書並行。
l 北市府副發言人黃大維說,今年四月市府已清楚表明立場,高中課綱微調依法屬教育部權責,呼籲教育部應儘速解決法律爭議問題,課綱微調法律爭議未解之前,北市府決定採用原版課綱,教育局長湯志民也已行文給北市各級學校採用原版課綱的教科書。不過,黃大維也說,選用教科書權利是屬各級學校權責,教育局雖行文給北市各級學校採用原版課綱教科書,若學校選擇新版課綱的教科書,教育局也會尊重。
l 但以手頭上的資料來看,臺北市26所市立高中有將近7成的高中都採用新課綱的教科書(公民65%;歷史69%)
(二)課綱成為有心人士操作選舉議題的方式
l 檢核小組召集人王曉波接受訪訪問時也直言「對於藍營來說,反倒可以增強內部的凝聚力。“九合一選舉”大敗就是國民黨失去了凝聚力,很多藍軍都不投票了,如果課綱實施下去,藍軍是會支持。國民黨現在存在的一個很大問題在於,它沒有“國家目標”,自己一直很含糊很迷茫,需要有更強的論述來說服群眾,課綱修改正是想起到這樣的作用。」
王曉波其他爭議發言
1. 蔣介石在大陸清黨殺了40幾萬人,相對之下台灣228受難2萬人是「小case」
2. 首都在南京論。
l 微調是要符合國際趨勢,至於檢核是否符合憲法。微調跟檢核某種程度上對於主權的論述也將相違背,形成矛盾的論述。(EX主權治權分離以及蒙古是否獨立?)
l 台灣歷史不只有中華民國,是否更該以多元史觀方能讓未來的學生更能了解這塊土地上發生的事物。
(三)習近平下指導棋?
l 習近平說,他要推動國際社會正確認識中國人民抗日戰爭在世界反法西斯戰爭中的地位和作用,並加強抗戰研究的國際學術交流,且推動海峽兩岸史學界共享史料、共寫史書,共同捍衛民族尊嚴和榮譽。
l 這令人聯想是否在馬英九的終極統一之下,由中共當局下的指導期。
(四)國民黨為激化藍綠衝突,將課綱的法律問題升格為對於台灣主體性的爭議
l 為了年底選舉,藍營已定調課綱議題就是國家歷史定位的議題,此舉不但無法解決目前課綱的爭議,更可能讓台灣過去多元歷史的學習成果毀於一旦。
l 至於藍營不斷影射民進黨背後操弄學生,形同把所有不滿國民黨執政的人都歸類為民進黨,更讓人嘆息國民黨與人民距離之遠。國民黨任何一位議員立委都可以到場關切聆聽學生訴求,試問哪一位願意做?
l 大家都認為應該讓學生回到教室裡,當下之急國會應該讓課綱的法律程序更加完備並且協議不應讓政治意識形態過度影響教學及教材的編定(無論哪一黨執政),倘若藍營不願意開臨時會,恐怕將使社會走上另一個對立的極端。
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